Международно-правовая доктрина

Согласно Статуту Международного Суда Суд применяет в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм "доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций" (английский текст, кстати, несколько отличается: "the teachings of the most highly qualified publicists of the various nations"). Суд в своих решениях редко цитирует научные мнения исследователей международного права, а свои решения, а также решения международных арбитражей.

В прошлом, однако, доктрины специалистов – например, Г. Гроция или Ф. Мартенса – действительно оказали колоссальное влияние на развитие международного права. И в настоящее время ссылки на крупные труды по международному праву можно увидеть в материалах Комиссии международного права ООН, в арбитражных и некоторых судебных решениях, в особых мнениях членов Международного Суда.

Юридически безупречные, обоснованные выводы по результатам глубокого исследования вопросов международного права не могут не влиять на формирование соответствующего мнения международного судьи, арбитра, члена Комиссии международного права, юридического советника делегации на переговорах и т.д. Вместе с тем реальность состоит и в том, что определяющее влияние на такое мнение окажут все же официальные позиции соответствующих государств.

Решения международных организаций. Термин "мягкое право"

Решения международных организаций не упомянуты в рассматриваемом перечне ст. 38 Статута. Тем не менее в науке такие решения (особенно принятые в рамках системы ООП) часто относят к вспомогательным источникам международного права. При этом ссылаются на то, что, например, в соответствии со ст. 25 Устава ООН Совет Безопасности принимает решения, которые обязательны для всех государств – членов ООН; что решения большинства межправительственных организаций по вопросам бюджета обязательны для государств-членов и т.д.

Другие специалисты с этим не согласны, полагая, что подобные решения международных организаций – это не отдельный, не новый источник международного права: ведь право принимать такие решения заложено в договорной основе функционирования данной организации, т.е. в Уставе ООН, в соглашении о создании международной организации и т.д. А единогласно принятая резолюция ГА ООН по вопросу, не решенному договорными нормами, выполняется государствами – членами ООН не потому, что они убеждены, что резолюция ГА ООН – это юридически обязывающий документ. Такая резолюция выполняется, если государства исходят из того, что сформулированные в резолюции правила отражают сложившиеся нормы международного обычного права. Эта мысль выражена Международным Судом в его консультативном заключении относительно правомерности угрозы или использования ядерного оружия (1996): "Резолюции Генеральной Ассамблеи, даже если они не обязательны, могут иногда иметь нормативную ценность. Они могут в определенных обстоятельствах предоставить значимое свидетельство в пользу наличия нормы или возникновения opinio juris".

В связи с этим в международной практике используется термин "мягкое право". Принятие ООН, другими международными организациями большого количества резолюций, рекомендаций по разным вопросам международных отношений представляет интерес для субъектов международного права. Эти документы носят, в основном, рекомендательный характер (за исключением решений по внутриорганизационным и финансово-бюджетным вопросам). Сами по себе они – не носители норм международного нрава. Однако, как показывает практика, государства чаще стремятся к тому, чтобы их действия не расходились с предписаниями, содержащимися в таких документах.

Для примера достаточно сослаться на такие резолюции ГА ООН, как, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г., Декларация о принципах международного права, "Определение агрессии" (1974), Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г. и др.

Подобные резолюции содержат образцы поведения. Они занимают определенное место в процессе образования норм международного права: сформулированные в этих документах правила поведения могут впоследствии стать (путем соответствующего признания со стороны субъектов международного права) договорными либо обычными международно-правовыми нормами.

Существуют три основных принципа, которые позволяют по-прежнему рассматривать операции ООН по поддержанию мира в качестве самостоятельного инструмента по обеспечению международного мира и безопасности.

Эти три принципа взаимосвязаны и носят взаимоусиливающий характер:

• неприменение силы за исключением случаев самообороны и защиты мандата .

Согласие сторон

Развертывание операций ООН по поддержанию мира осуществляется с согласия основных сторон - участников конфликта. Это требует приверженности сторон политическому процессу. Согласие на проведение операции по поддержанию мира предоставляет ООН необходимую свободу действий в политическом и физическом плане для осуществления предусмотренных мандатом задач.

В отсутствие такого согласия персонал операции по поддержанию мира рискует стать одной из сторон конфликта, что может побудить его к принятию принудительных мер и помешать выполнению основных функций по поддержанию мира.

Факт получения согласия на развертывание операции Организации Объединенных Наций по поддержанию мира от основных сторон конфликта не обязательно означает или гарантирует, что это согласие будет получено и на местном уровне, особенно в том случае, если внутри основных группировок идет борьба или механизмы управления и контроля, находящиеся в их распоряжении, недостаточно эффективны. Еще более проблематичной выглядит универсальность согласия в условиях неустойчивых ситуаций, которые характеризуются наличием вооруженных групп, не подчиняющихся ни одной из сторон, или присутствием других деструктивных сил.

Беспристрастность

Беспристрастность имеет важнейшее значение для обеспечения согласия и сотрудничества основных сторон, однако беспристрастность - это не нейтральность и не бездействие. Миротворцы Организации Объединенных Наций должны сохранять беспристрастность в отношениях со сторонами конфликта, но не должны занимать нейтральную позицию в том, что касается выполнения их мандата.

Подобно объективному судье, назначающему наказание за нарушение правил, персонал операций по поддержанию мира должен пресекать любые действия сторон, которые нарушают обязательства по обеспечению мирного процесса или международные нормы и принципы, лежащие в основе операций Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

Несмотря на важность установления и поддержания хороших отношений с участниками конфликта, миротворцам следует избегать совершения любых действий, которые могли бы поставить под сомнение объективность персонала операций по поддержанию мира. Миссия должна неукоснительно соблюдать принцип беспристрастности, не опасаясь ошибочных оценок или ответных мер.

Неспособность выполнить эти требования может нанести ущерб авторитету и легитимности операции и привести к отзыву согласия на присутствие миротворцев со стороны одного или нескольких участников.

Неприменение силы за исключением случаев самообороны и защиты мандата

Операции ООН по поддержанию мира не являются инструментом принуждения. Однако с санкции Совета Безопасности применение силы на тактическом уровне возможно в случаях самообороны и защиты мандата.

В условиях нестабильной ситуации Совет Безопасности предоставляет операциям ООН по поддержанию мира широкий мандат, который дает полномочия «использовать все необходимые средства» для сдерживания насильственных попыток сорвать политический процесс, обеспечения защиты гражданского населения, находящегося под угрозой физического нападения, и/или оказания содействия национальным властям в обеспечении правопорядка.

Хотя на местах данные виды миротворчества иногда представляются схожими, необходимо проводить различие между активными операциями по поддержанию мира и принуждением к миру в соответствии с положениями главы VII Устава Организации Объединенных Наций.

• Активное миротворчество предусматривает применение силы на тактическом уровне с санкции Совета Безопасности и согласия принимающей страны и/или основных сторон конфликта.
• Принуждение к миру, напротив, не требует согласия основных сторон и допускает применение вооруженных сил без санкций Совета Безопасности.

Применение силы в ходе операции ООН по поддержанию мира допустимо только в качестве крайней меры. Осуществление таких мер должно предусматривать точный расчет, выверенные масштабы, своевременность и соблюдение принципа достижения желаемых результатов минимальными средствами, а также обеспечение согласия на продолжение деятельности миссии и выполнение ее мандата. Применение силы со стороны операции ООН по поддержанию мира всегда сопряжено с политическими последствиями и зачастую приводит к непредвиденным результатам.

Решения, касающиеся применения силы, должны приниматься на соответствующем уровне в рамках миссии с учетом ряда факторов, в том числе потенциала миссии, общественных настроений, гуманитарных последствий, возможности обеспечения защиты и безопасности персонала и, самое главное, последствий, которые будут иметь такие действия для получения согласия на развертывание миссии на местном и национальном уровнях.

Англоязычные СМИ обсуждают события на Генеральной ассамблее ООН. Большинство из них главным событием считают выступление президента США Дональда Трампа. Правда, этому выступлению приписываются разные значения. Британские СМИ больше всего были впечатлены эпизодом, когда Трамп заговорил о достижениях своего правительства, и это вызвало смех в аудитории. Этот же эпизод с увлеченно обсуждают последовательные американские недоброжелатели Трампа - New York Times и Washington Post.

Другие комментаторы, пользуясь случаем, предпочитают обсудить положение ООН и принципы трамповского антиглобализма. Выступления Трампа на тему внешней политики, пишет Bloomberg, часто высмеиваются на основании противоречивости. Он ругает своих предшественников за то, что они ввязывались в ненужные войны, а сам до сих пор не вывел войска из Афганистана, Ирака и Сирии. Он вызывающе вел себя по отношению к КНДР, а потом встретился с ее руководителем. Он выражает симпатию к российским властям, а США, между тем, продают оружие оппонентам России и не снимают санкции с ее руководства.

Некоторые моменты критики таких выступлений не лишены оснований, отмечает автор, однако эта критика упускает из виду главное. При всех кажущихся противоречиях в высказываниях Трампа вырисовывается последовательная концепция, которую можно считать если не доктриной, то, по крайней мере, ключевым принципом его государственной системы. Этот принцип автор определяет как сохранение американского суверенитета.

Эта тема прозвучала и во время выступления Трампа в ООН: он заявил, что США никогда не отдадут свой суверенитет «неизбираемой и никому не подотчетной глобальной бюрократии». Но при этом он подчеркнул, что в рамках такого подхода США оставляют за каждым государством право сохранять и соблюдать свои обычаи и не собираются диктовать свои порядки.

Автор считает, что такая позиция принципиально отличается от того, что делали предыдущие президенты США. Они все в той или иной мере стремились использовать ООН и прочие международные институты в качестве инструментов, чтобы насаждать свои порядки в других странах. Трамп, наоборот, представляет эти институты как силы, ограничивающие возможности США. Эта позиция лежит в основе его противостояния «идеологии глобализма».

Критики считают, что тем самым Трамп подрывает авторитет ООН, в то время как мог бы пользоваться ею, чтобы поддерживать мировую систему в равновесии. Однако практика показывает, что это не работает. ООН последовательно оказывается неспособна предотвращать международные конфликты. Миротворческие миссии ООН систематически увенчиваются скандалами. Поэтому, заключает автор, когда Трамп отказывается подчиняться требованиям ООН, это вполне закономерно.

Еще до выступления Трампа в редакционной колонке Bloomberg также появились рассуждения о том, что «США и миру нужна такая ООН, которая работает». По мнению редакции, ООН - это, по замыслу, очень важная организация, которая необходима для урегулирования нынешней международной ситуации, где нарастают националистические настроения и усиливается геополитическая конкуренция. Однако ООН не справляется с ролью международного посредника, поэтому США склонны сейчас дистанцироваться от участия в ее деятельности. Это плохо, считает редакция, потому что на самом деле США бы следовало не дистанцироваться, а, наоборот, взяться за за реорганизацию этого института.

На этой неделе президент США Дональд Трамп дебютировал на Генеральной Ассамблее ООН. Заседание стало хорошим поводом встряхнуть пробуксовывающую из-за внутренних неурядиц внешнюю политику США и в очередной раз обозначить те приоритеты, которым Белый дом намерен следовать на международной арене.

Фото Twitter.com

Накануне Трамп выступил с еще одной громкой инициативой - о реформе ООН. В принципе, разговоры о реформе этой организации, созданной по горячим следам Второй мировой войны, идут уже давно. Однако дальше разговоров дело не доходит, по простой причине: никто не знает, как реформировать. Любые попытки трансформации ООН наталкиваются на многочисленные противоречия государств - членов организации.

И вот Трамп взялся за дело с присущей ему ковбойской решительностью. Критика в адрес ООН звучала с его стороны еще во время предвыборной кампании. Основные претензии - излишняя бюрократизация и низкая эффективность, непрозрачность схем расходов финансовых средств. Кроме того, Трамп снова использовал свой излюбленный аргумент - непропорционально большой, по его мнению, вклад США в содержание ООН. Не так давно с аналогичными претензиями он выступал и в адрес НАТО, сделав большой переполох в Североатлантическом альянсе.

Предложения Трампа поддержали 130 государств, однако документ, по всей видимости, так и останется на уровне ни к чему не обязывающей декларации о намерениях. Россия, Китай и Франция - постоянные члены Совбеза ООН - инициативу американского президента отклонили. По словам российского постпреда в ООН Василия Небензя, предложения США «способствуют снижению роли ООН и установлению однополярного мирового порядка».

Думается, за невинными предложениями по дебюрократизации и оптимизации кроется стремление США к гораздо более радикальной реформе. Вашингтон давно тяготится существующей в Совбезе ООН системой принятия решений, позволяющей постоянным членам наложить вето на любую резолюцию, в результате чего проваливаются многие выгодные США инициативы. Это очень раздражает Вашингтон, который, как любит подчеркивать Трамп, несет основные издержки по финансированию ООН. А инвестиции, как известно, должны давать отдачу, это бизнесмен Трамп знает очень хорошо.

Вместе с тем резолюция о реформах стала хорошим пробным шаром и проверкой на лояльность гегемонии Вашингтона. Сто тридцать стран, поддержавших инициативу Трампа, стали более чем наглядной иллюстрацией сохраняющегося влияния США на международной арене, и этот актив Вашингтон обязательно использует.

Что касается речи Трампа на Генассамблее, то в ней он в общем и целом повторил свои уже хорошо известные внешнеполитические установки. Трамп в очередной раз обрушился на КНДР, пригрозив северокорейскому руководству ядерной войной, если оно будет упорствовать в развитии своей ракетной программы, а также раскритиковал ядерную сделку с Ираном, который был назван среди основных угроз миру и безопасности на Ближнем Востоке. При этом Трамп вновь подтвердил отказ от «политики ценностей» и навязывания другим государствам своего образа жизни и мыслей.

Впрочем, это вовсе не означает, и риторика Трампа это подтверждает, что США откажутся от практики вмешательства в дела других государств. Трамп призывает укреплять суверенитет и независимость всех стран, а также обещает уважать чужие культурные традиции и ценности, но при этом в приоритете у него остаются национальные интересы США, что естественно. Не получится ли так, что защита национальных интересов США превратится в удобный повод для вмешательства в дела третьих стран, вплоть до вооруженной агрессии? Риторика и действия администрации Трампа убеждают, что это именно так. США вовсе не собираются отказываться от активной внешней политики, и сфера их интересов - весь мир. Однако если раньше американские истребители и бомбардировщики несли на своих крыльях свободу и демократию, то теперь они будут оборонять национальные интересы США - в Корее, Афганистане, Сирии или Иране. Риторика изменилась, суть - нет.

Успешность любой доктрины во многом зависит от извлеченных уроков. При этом крайне желательно, чтобы теоретические разработки находили воплощение на практике, в реальности. В 1990-е гг. не существовало формального, стандартизированного механизма для сбора, обработки, анализа, обобщения и обнародования полученных результатов. После осуществления ряда сложных интервенций были проведены семинары по «извлеченным урокам», некоторые из которых ориентировались на решение оперативных вопросов. Кроме того, ряд таких «уроков», полученных в результате неудачных операций в Сомали и Боснии, вероятно, послужил причиной формирования ложных политических выводов о нежизнеспособности международного участия в длящихся гражданских войнах. Однако миротворческие операции продолжались и обогащались новым опытом, который лег в основу развития доктрины будущих операций. Многие уроки были учтены и отмечены, а их значение пополнило собой коллективное знание международного сообщества, государств и международных организаций, призванное влиять на будущие взаимоотношения между ними. В то же время довольно часто уроки прошлого не учитывались, и операции продолжали основываться на ложных (слишком оптимистичных) выводах. Еще чаще доктрина использовалась для преобразования практики в теорию (по сути, для легитимизации успехов или неудач прошлого), но не для разработки определенного свода знаний, который бы позволил повысить эффективность будущих операций. В конечном итоге возобладал здравый смысл, сформировавшийся в ходе миротворческих операций 1990-х гг., и, в частности, ставший реакцией на поступавшие отчеты о трагедиях в Руанде (S/1999/1257 от 16 декабря 1999 г.) и Сребренице (A/54/549 от 15 ноября 1999 г.). Стало ясно, что для достижения успеха миротворческая операция должна вызывать доверие у населения принимающего государства. Такое доверие, в свою очередь, зависело от оценки воюющими сторонами способности миротворческих сил завершить миссию. Чрезмерно раздутый бюрократический аппарат миротворческих операций, нерешительность контингентов, дислоцированных в первые, решающие, месяцы проведения операций часто подрывали доверие и негативно влияли на развитие и само будущее международного миротворчества. Второй извлеченный урок, имеющий отношение к развитию доктрины миротворческих операций, сформировался под воздействием центробежного эффекта их многоаспектной природы. Так, одним из главных вызовов «международному сообществу» или его элементам, принимающим участие в конкретных миротворческих операциях, стало совершенствование сотрудничества и координации усилий всех компонентов в зоне конфликта. Несмотря на стремление гомогенных культурных сообществ смягчить проблемы, формирующиеся в мультикультурной среде, весьма заметными оставались различия в менталитетах и поведении, например, среди специалистов по правам человека, сотрудников полиции, военнослужащих или экспертов по развитию и оказанию чрезвычайной помощи. Участники прошедших на рубеже веков международных семинаров с надеждой взирали на ООН, ожидая принятия ею доктринального руководства. Неоднократно указывалось на отсутствие всеобъемлющего документа в рамках деятельности Организации, в котором содержались бы основные понятия и принципы планирования и проведения миротворческих операций. В конце 1990-х гг. «доктрина» операций ООН в пользу мира представляла собой 17-страничный документ по проведению миротворческих операций, ряд учебных пособий и видеоматериалы по тактическим вопросам. Формулирование всемирной организацией текущего набора принципов для операций в пользу мира на основе Устава ООН, решений Совета Безопасности и многосторонних международных соглашений позволило в конечном итоге поместить миротворческие операции на прочный правовой фундамент. В свою очередь, это способствовало снижению тенденции к импровизации и помогло избежать практики двойных стандартов. Первый шаг в этом направлении был сделан по запросу Специального комитета по миротворческим операциям в 2000 г. с целью уяснения определения военной доктрины миротворческих операций ООН. Последовавший ответ Военного советника акцентировал внимание на развитии идей по поводу доктрины для военного компонента операций ООН в пользу мира. В последнем десятилетии XX века общепризнанные миротворческие принципы беспристрастности (узко толкуемый также как нейтральность), согласия и неприменения силы в ряде случаев препятствовали эффективной мобилизации и развертыванию международных сил на фоне военных преступлений и геноцида. Однако уже к концу десятилетия применимости этих принципов был брошен вызов, обусловленный несколькими новыми мощными «извлеченными уроками», отраженными в отчетах независимого расследования геноцида в Руанде и докладе Генерального секретаря ООН о провале в Сребренице. В своем докладе Генеральный секретарь отметил, что «были допущены ошибки суждения - ошибки, крывшиеся в философии нейтралитета и неприменения насилия, абсолютно не подошедшей для конфликта в Боснии». Он также подчеркнул, что одной из главных ошибок стало отсутствие «заслуживающего доверия военного сдерживания» . Обнародованный в 2000 г. Доклад Брахими действительно начинается с заявления о том, что «…когда ООН посылает свои войска для поддержания мира, эти войска должны быть готовы к встрече с сохраняющимися силами войны и насилия и должны быть полны решимости и способности победить их» . Далее Группа Брахими отмечает, что «… за последнее десятилетие ООН неоднократно с горечью убедилась в том, что никакие благие намерения не заменят собой фундаментальную способность формирования внушающих доверие сил с тем, чтобы комплексное миротворчество было успешным» . Впрочем, Группа Брахими так и не дала ответ на самый неприятный доктринальный вопрос миротворческих операций - о надлежащем и эффективном применении военной силы во исполнение мандата. Единственная важная рекомендация в отношении этой кардинальной детерминанты успеха или провала звучит следующим образом: после развертывания, миротворцы ООН должны быть в состоянии профессионально и успешно осуществлять свои полномочия, защищать себя, другие компоненты миссии и ее мандат, основываясь на жестких правилах применения силы (правилах ведения боя ) против тех, кто отказался от выполнения обязательств по мирному соглашению или иным образом пытается подорвать мир при помощи насилия . Доклад не предлагает какой-либо новой концепции операций, которая могла бы применяться в ситуациях, требующих принудительных действий. Вместо этого основное внимание уделяется тому, как будет строиться и обеспечиваться мир и каким образом будут предотвращаться насильственные конфликты. Эти положения были подтверждены Генеральным секретарем ООН, который заявил, что решение Группы по поводу применения силы распространяется только на те операции, в которых вооруженные миротворцы ООН были размещены с согласия заинтересованных сторон. Поэтому не следует толковать какую-либо часть Доклада Брахими как рекомендацию, направленную на превращение ООН в «орудие войны» или на коренное изменение принципов применения миротворцами силы . В Докладе Брахими отмечалось, что «… применение мер принуждения, в случае необходимости, поручается на постоянной основе добровольным коалициям государств, деятельность которых санкционируется Советом Безопасности ООН на основе главы VII Устава» . Начавшаяся в 2001 г. военная операция в Афганистане стала одним из первых прецедентов принуждения к миру добровольной коалицией государств под руководством ведущей нации. Чтобы оценить масштаб развития данной тенденции, необходимо подвергнуть анализу события конца XX столетия. В начале 1990-х гг. в мире возникли очень опасные и сложные условия проведения миротворческих операций: Балканы, территория бывшего Советского Союза, Африка. Данные регионы стали «лабораторией» для развития доктрины в поддержку более эффективных операций в ситуациях и зонах особо жестоких конфликтов.